ANÁLISIS LEGAL DE LAS OPCIONES PARA EL ESTATUS DE PUERTO RICO

La Constitución de los Estados Unidos da margen a tres opciones para el estatus futuro de Puerto Rico: continuar con el estatus territorial (incluyendo el sistema actual del Estado Libre Asociado), la estadidad o la independencia. Esta sección explica brevemente las posibilidades y los problemas más importantes bajo cada opción.

1. Continuar el Estatus Territorial

La forma de gobierno que existe en Puerto Rico se describe a menudo como un "Commonwealth", o Estado Libre Asociado, y este término reconoce los poderes de gobierno propio que el Congreso le ha otorgado. El sistema actual del Estado Libre Asociado fue establecido al amparo de la Ley Pública 600, que se discutió en la sección anterior. El Congreso aprobó la Constitución puertorriqueña en 1952, sujeta a diversas condiciones que Puerto Rico cumplió mediante enmiendas que entraron en vigor en el 1953. Además, el término "Commonwealth" ha recibido otros significados respecto a Puerto Rico.

Algunos usos del término en ese contexto se discuten en un informe de la Comisión de Recursos de la Cámara de EE.UU. en relación con la H.R. 856, el "Acta del Estatus Político Estados Unidos-Puerto Rico", la cual fue aprobada por la Cámara por un estrecho margen en 1998 (Ver H.R. Rep. Núm. 105-131 (1997).

Independientemente de cómo otros usen el término, para los propósitos de la Constitución de los EE.UU., Puerto Rico es "un territorio", tal y como el Presidente George H.W. Bush lo reconociera en su memorando de 1992 acerca de Puerto Rico (Ver Apéndice A). Por tanto, bajo la Cláusula Territorial de la Constitución, está sujeto a la autoridad del Congreso, "para disponer de, y hacer, todas las Reglas y Reglamentos necesarios con respecto al Territorio... que pertenece a los EE.UU."

Al adoptar este punto de vista acerca del estatus actual de Puerto Rico, el Presidente Bush confirmaba la posición que el Departamento de Justicia había asumido en 1991 durante vistas ante el Congreso y que había asumido por primera vez en 1959. El Congreso puede continuar indefinidamente con el sistema actual, pero puede también revisarlo o revocarlo en cualquier momento. Por ejemplo, el Congreso podría legislar directamente sobre asuntos locales o determinar la estructura gubernamental de la isla mediante estatutos, como lo ha hecho con Guam y con las Islas Vírgenes.

De igual modo, el Congreso podría otorgarle a la isla mayor poder de gobierno propio, sujeto a límites que establece la Constitución (algunos de los cuales, como en el área de acuerdos internacionales, se discuten en una carta que el Departamento de Justicia enviara al Congreso en enero 18 de 2001, incluida en este informe como el Apéndice E.)

Hay quienes han propuesto un "Estado Libre Asociado Nuevo" como estatus. Bajo esta propuesta, la isla se convertiría en una entidad autónoma, no territorial, no estatal, en unión permanente con los Estados Unidos, bajo un pacto que no podría alterarse sin el "consentimiento mutuo" de Puerto Rico y del Gobierno federal. Sin embargo, la Constitución de los Estados Unidos no da lugar para tal convenio.

Las únicas opciones constitucionales para entidades [que estén] bajo la soberanía de los Estados Unidos son ser estado o ser territorio.

Tal y como manifestara el Tribunal Supremo de los Estados Unidos en 1879, "Todo territorio dentro de la jurisdicción de los EE.UU., que no forme parte de un Estado, necesariamente deberá ser gobernado por o bajo la autoridad del Congreso" (First Nat. Bank v. Yankton County, 101 U.S. 129, 133 (1879)). Es una regla general que una legislatura no puede obligar a otra subsiguiente. Por ejemplo, un Congreso puede derogar o enmendar las leyes de otro previo, y el Congreso puede aprobar leyes contradictorias a los tratados.

De modo que un Congreso no puede legislar de forma irrevocable respecto a un territorio (al menos donde la legislación no forme parte de la conversión de un territorio en Estado), y, por lo tanto, no puede restringirle a un Congreso subsiguiente que revise la delegación de poderes de autogobierno [otorgada] a un territorio.

El Gobierno Federal puede renunciar a la soberanía de los Estados Unidos sobre un territorio otorgándole la independencia o cediéndoselo a otra nación; o puede, como provee la Constitución, admitir a un territorio como Estado, en cuyo caso se hace inaplicable la Cláusula Territorial. Sin embargo, la Constitución de los EE.UU. no provee otras opciones. Por lo tanto no es posible, sin que surja una enmienda a la Constitución, obligar a los Congresos futuros a honrar algún convenio futuro para Puerto Rico como un "Commonwealth" o Estado Libre Asociado.

La Rama Ejecutiva del Gobierno Federal, a través del Departamento de Justicia, adoptó provisionalmente una posición diferente en torno al asunto basándose en la excepción parcial a la regla general para actas de una legislatura, las cuales son contratos que otorgan o transfieren propiedad como lo haría una entidad privada. De acuerdo con la Quinta Enmienda de la Constitución de EE.UU., el Congreso no puede privar a "ninguna persona" de "propiedad" sin el debido proceso de ley ni puede tomar "propiedad privada" para uso público sin proveer una compensación justa. En aquellos casos en que el Gobierno Federal ha otorgado un derecho adquirido sobre la propiedad, de ordinario no puede quitar ese derecho sin pagar por los daños.

En un memorando de 1963, el Departamento de Justicia concluyó que un acuerdo que otorga a un territorio la autoridad de autogobierno podría "crear derechos adquiridos de carácter político" los cuales otro Congreso subsiguiente no podría revocar unilateralmente. El Departamento reiteró esta posición tan recientemente como en el 1975, y en ese año, EE.UU. entró en un pacto con otro territorio, el Commonwealth de las Islas Marianas del Norte, el cual contiene una disposición de consentimiento mutuo.

Durante la administración del Presidente George H.W. Bush, el Departamento de Justicia reconsideró esta postura, aparentemente motivado por una decisión del Tribunal Supremo en 1986, la cual reafirmaba una interpretación más tradicional de qué son derechos adquiridos de propiedad, al sostener que el supuesto derecho contractual de un Estado a sacar del Seguro Social a sus empleados no era un derecho de propiedad (Bowen v. Agencies Opposed to Soc. Sec. Entrapment, 477 U. S. 41, 54-56 (1986).) En testimonio prestado ante el Congreso el 7 de febrero de 1991, el Secretario de Justicia Richard Thornburgh rechazó la opinión de que una disposición de consentimiento mutuo pudiera impedirle a un Congreso futuro que alterara cualquier acuerdo con Puerto Rico (Ver Political Status of Puerto Rico: Hearings on S244 Before the Senate Comm. On Energy and Natural Resources, 102d Cong. 206-07 (1991).)

El Departamento de Justicia se reafirmó repetidas veces en esa postura durante la Administración de Clinton, en particular en un memorando de 1994 acerca de Guam, en un testimonio ante el Congreso el 4 de octubre de 2000 y en su carta del 18 de enero de 2001 al Congreso (Ver Apéndices E y F). Luego de haber realizado una revisión exhaustiva del asunto en relación con la labor del Equipo de Trabajo, el Departamento se sostiene en dicha postura.

En resumen, ya se entienda que la propuesta de un "Estado Libre Asociado Nuevo" implica una entidad política bajo alguna forma de soberanía de los EE.UU. o un país independiente asociado de algún modo con los EE.UU., un pacto de consentimiento mutuo no se podría cumplir y no podría garantizar que cualquier estatus político o acuerdo establecido sería permanente.

2. La Estadidad

La Constitución autoriza al Congreso para que admita Estados nuevos. En la práctica, el que los territorios desarrollen su propia constitución y soliciten la estadidad le precede a esta admisión por parte del Congreso. Además, el Congreso puede establecer condiciones para que un territorio sea admitido como Estado. Una vez ha sido admitido, un Estado nuevo está en igualdad de condiciones con los Estados originales en todos los sentidos.

Puerto Rico es un territorio "no incorporado", lo cual significa que no hay intenciones de que se convierta en Estado. Por lo tanto, está sujeto únicamente a las provisiones más fundamentales de la Constitución de EE.UU. Como parte del proceso de convertirse en Estado, el Congreso "incorpora" un territorio a los Estados Unidos. Un territorio incorporado está sujeto a la Cláusula de Uniformidad Contributiva de la Constitución, que requiere que todos los "derechos, impuestos y arbitrios" sean uniformes a través de "los Estados Unidos". Al momento, los residentes de Puerto Rico se encuentran exentos de la mayoría de las leyes contributivas federales y reciben ciertas preferencias contributivas. Si a Puerto Rico se le incorporara (o se le admitiera), la Constitución, en términos generales, no proveería tal trato preferencial, pero probablemente se permitiría un periodo de transición que minimizara el trastorno económico.

Si Puerto Rico se convirtiera en Estado, los ciudadanos puertorriqueños tendrían derecho a votar por el Presidente, dos Senadores de los EE.UU., y miembros con voz y voto en la Cámara de Representantes. En cuanto a la Cámara, la Sección 2 del Artículo I establece:

Los Representantes y los Impuestos directos serán prorrateados entre los diferentes Estados que haya incluidos dentro de esta Unión, de acuerdo con sus respectivas poblaciones... La enumeración propiamente dicha se llevará a cabo dentro de tres años luego de la primera Sesión del Congreso de los Estados Unidos, y dentro de cada término subsiguiente de diez Años, en la manera en que [el Congreso] disponga por Ley.

El número de miembros en la Cámara de Representantes guardaría proporción con la población de Puerto Rico de acuerdo con la próxima revisión de prorrateo del Congreso, luego del censo de 2010. El Negociado del Censo de los EE.UU. es responsable de los procesos administrativos del conteo de la población de cada Estado de acuerdo con la fórmula que determine el Congreso.

Cuando se admitieron los Estados de Hawai y Alaska, el Congreso aumentó provisionalmente el número de miembros de la Cámara para así permitir que cada Estado nuevo eligiera un Representante hasta la próxima revisión de prorrateo. Además, el Congreso, en algunos casos en donde se justificaba por la población, ha añadido más de un Representante provisional.

3. La Independencia

Como ya se ha discutido, el poder del Congreso bajo la Cláusula Territorial sí incluye el poder para renunciar a toda su soberanía sobre un territorio. De modo que el Congreso puede determinar si un territorio recibiría la independencia y bajo qué condiciones y su autoridad para reglamentar esas condiciones hasta el momento de la independencia.

Por ejemplo, el Territorio de Las Filipinas, que EE.UU. adquirió de España al mismo tiempo que Puerto Rico, recibió su independencia al amparo del Acta de Independencia de Las Filipinas de 1934. Bajo esta Acta, el Congreso estableció el proceso por el cual las islas eventualmente obtendrían la independencia, autorizando al gobierno filipino a celebrar una asamblea para redactar una Constitución interina bajo la cual Las Filipinas ejercerían un amplio autogobierno, con una participación limitada de los EE.UU., hasta la independencia completa. La constitución estaba sujeta a la aprobación del Presidente y la ratificación de los electores filipinos cualificados.

El Acta establecía que luego de un periodo de transición de diez años a partir de ser establecida la Constitución, el Presidente, mediante una proclamación, "retiraría y entregaría todo derecho de posesión, jurisdicción, control y soberanía" sobre las islas (con excepción de ciertas propiedades gubernamentales y bases militares) y "reconocería la Independencia de Las Filipinas como una nación aparte y con gobierno propio. Luego de la Segunda Guerra Mundial, en 1946, el Presidente sí proclamó la independencia y las dos naciones acordaron un Tratado de Relaciones Generales.

Otro posible modelo de independencia es el de los "estados libremente asociados" de Micronesia, Islas Marshall y Palau. Los estados libremente asociados formaban parte del Fideicomiso Territorial de las Islas del Pacífico, las cuales EE.UU. administró a partir de la Segunda Guerra Mundial. Micronesia y las Islas Marshall se hicieron independientes en 1986 y Palau en 1994, luego que el Congreso aprobara "pactos de libre asociación negociados con los territorios". Entre otros derechos, ellos adquirieron el pleno derecho a llevar a cabo sus propias relaciones con países extranjeros.

Sin embargo, los estados libremente asociados y los EE.UU. mantuvieron estrechas relaciones, y Estados Unidos continuó proveyéndoles seguridad, defensa, y otros diversos tipos de apoyo económico y servicios. Los ciudadanos de los estados libremente asociados por lo regular pueden entrar a Estados Unidos como no-inmigrantes y establecer residencia y trabajar aquí. Aunque estos tres pactos sí contenían cláusulas que para realizar cambios requerían el consentimiento mutuo de las partes involucradas, los pactos renegociados aprobados por el Congreso en 2003 con Micronesia y las Islas Marshall disponen para su terminación unilateral, conforme a la opinión constitucional antes discutida.

Entre las opciones disponibles constitucionalmente, el estatus de estado libremente asociado puede ser el que mejor parece proporcionar la relación entre Puerto Rico y Estados Unidos que parece que desean quienes recomiendan el "Estado Libre Asociado Nuevo". Sin embargo, sería necesario hacerle claro al pueblo de Puerto Rico que un estatus de asociación libre es una forma de independencia de los Estados Unidos que no podrá (sin que ocurra una enmienda a la Constitución de los Estados Unidos) estar inmune a la posibilidad de una terminación unilateral por parte de los EE.UU. De considerarse esta opción, el Presidente y el Congreso tendrían que aclarar la cuestión política en cuanto a si el número apreciablemente mayor de la población de Puerto Rico, (cerca de 4 millones, comparado con 136,000 en Micronesia, el mayor de los estados libremente asociados) haría que una relación con Puerto Rico similar a aquella con los estados libremente asociados existentes fuera deseable o práctica.

Cualquier planificación hacia la independencia de Puerto Rico necesitaría tomar en cuenta la ciudadanía. Los individuos que han nacido en Puerto Rico son ciudadanos de los Estados Unidos en virtud de un estatuto (y no por haber nacido o haber sido naturalizados en los EE.UU.). La regla general establece que la ciudadanía ocurre después que la soberanía. Por eso, si Puerto Rico se convirtiera en una nación independiente y soberana, a menos que se ordenara por legislación o tratado una regla diferente, aquellos que optaran por convertirse en ciudadanos de ella o quienes tuvieran ciudadanía americana únicamente por estatuto dejarían de ser ciudadanos de los Estados Unidos, de manera similar a lo sucedido cuando los ciudadanos de Las Filipinas perdieron su estatus de ciudadanos de EE.UU. una vez aquellas se hicieron independientes.

RECOMENDACIONES DEL EQUIPO DE TRABAJO

El Equipo de Trabajo reconoce que bajo la Constitución de Estados Unidos, la autoridad para establecer un estatus no territorial permanente para el Estado Libre Asociado de Puerto Rico recae sobre el Congreso.

Aunque el estatus actual territorial puede continuar mientras el Congreso así lo desee, la Constitución de los Estados Unidos reconoce únicamente dos opciones que establecen un estatus permanente entre Puerto Rico y el Gobiernos de los Estados Unidos.

*Una es la estadidad. Según esta opción, Puerto Rico se convertiría en el Estado 51 en igualdad de categoría con los otros 50 Estados.

*La otra es independencia. Bajo esta opción, Puerto Rico se convertiría en una nación aparte, independiente y soberana.

La voluntad democrática del pueblo de Puerto Rico es primordial para el estatus futuro del territorio. Lo ideal es que el proceso comience con la expresión del Pueblo de Puerto Rico en cuanto a si desea mantener el estatus territorial vigente o a establecer un estatus no territorial permanente con relación a Estados Unidos. Se debe determinar la voluntad popular del electorado de forma que sirva claramente de guía para las acciones futuras que tome el Congreso.

Por lo tanto, las recomendaciones del Equipo de Trabajo son las siguientes:

1. El Equipo de Trabajo recomienda que el Congreso disponga un plebiscito autorizado por el gobierno Federal en el cual se le pregunte al pueblo de Puerto Rico que manifieste si desea continuar como un territorio de EE.UU. sujeto a la voluntad del Congreso o si desea buscar un camino viable hacia un estatus no territorial permanente con los Estados Unidos. El Congreso debe disponer una fecha específica para la celebración de este plebiscito.

2. El Equipo de Trabajo recomienda que si el pueblo de Puerto Rico elige continuar hacia un estatus no territorial permanente, entonces el Congreso debe disponer otro plebiscito adicional que le permita al pueblo de Puerto Rico escoger una de las dos opciones de estatus no territorial permanente. Tan pronto como el pueblo haya seleccionado una de esas dos opciones, se le recomienda al Congreso que comience un proceso de transición encaminado hacia esa opción.

3. Si el pueblo elige permanecer como un territorio, el Equipo de Trabajo recomienda, de acuerdo con el memorando del Presidente Bush de 1992, que se celebre periódicamente un plebiscito, mientras ese estatus continúe, para mantener al Congreso informado acerca de los deseos del pueblo.